지역복지는 지방자치단체와 지역 내 활동하는 복지기관 및 단체 그리고 주민들 간 협력에 의해서 발전해 나간다. 중앙정부 단위에서는 전국단위의 표준적인 또는 기준선(reference line)이 되는 수준으로 복지급여(현물, 현금, 서비스) 제공을 설계하여 이행하게 된다. 중앙정부 단위 정책설계에서는 지방정부의 사정이나 주민의 욕구가 충분히 반영되지 못하기도 하고 또 현실적으로 충분히 반영될 수 없기 때문에 지역복지가 중요하고 그 필요성이 인정되는 것이다. 지역복지는 중앙정부의 정책을 효과적으로 이행하는 것 이외에도 중앙정부가 할 수 없는 정책적 또는 제도적 사각지대를 최소화하기 위하여 지역 내 주민과 주요 행위자들 간 연계 및 협업하여 중앙정부 정책을 보완 및 보충하거나 지방정부의 자체적인 사업을 수립하는 일련의 과정을 포함하고 있다. 따라서 지역복지는 주민을 포함한 지방정부와 주요 행위자 간 연계와 협력을 구조화하는 복지거버넌스의 효율적 운영이 필요하고 이를 구현하는 역사회보장협의체의 역할이 중요하다. 기억해야 할 것은 지역사회보장협의체는 민간단체나 이익단체가 아니며 지방정부가 지역복지를 위해서 운영하는 기구이기도 하며 지역복지를 기획하는 메커니즘이기도 하다는 것이다.
1. 사회복지분야 거버넌스 체계: 지역사회보장협의체
지역복지분야에서는 거버넌스를 일정한 구조를 가지는 정부기구이기도 하면서 동시에 지역사회복지 실천 및 문제해결의 과정으로 정의하고 있다. 거버넌스는 지역사회 공공기관, 사회복지기관 및 민간단체, 이용자, 주민 등까지 다양한 이해관계자들의 참여와 협력을 전제한다. 이전에는 같은 지역 내에서도 공공과 민간이 각각 분절적으로 자원을 동원하고 대상자를 지원하였다면 이제는 민-관 협력적인 관계를 조성하고 이를 체계화하여 지역사회 내 사회보장 수준 제고 및 문제해결을 위한 일종의 제도로 이해하는 것이다(김진욱, 2004; 강혜규, 2008; 류진석, 2011; 진관훈, 2012; 채현탁, 2014).
복지분야에서의 거버넌스는 계층적이고 폐쇄적인 관료적 통치에 대응하는 기제를 넘어 실제 서비스를 제공하는 수준에서 지역 내 문제정의, 해결을 위한 공동생산(co-production)과 공공성(publicness)을 실현하는 서비스 전달체계의 구성 메커니즘으로까지 확장되어 구성 및 작동하고 있다. 이는 사회보장은 중앙과 지방, 주민과 공공, 주민과 주민, 가족과 마을 등 끊임없는 연결성을 갖기 때문에 사회보장분야에서 거버넌스는 단지 통치의 기제를 넘어 지역복지의 실천과정이자 패러다임처럼 인식되고 있는 것이다.
사회보장을 위한 급여 제공의 형태 측면에서 지역복지 거버넌스 필요성을 검토해 본다면, 현금성 급여의 경우 중앙정부 주도로 전달체계나 정책설계를 수직적인 형태로 설정하는 것이 적절할 수 있다. 하지만 사회서비스의 경우 지역 주민과 가장 가까이에 있는 지방정부가 주도적으로 하는 것이 주민의 욕구에 더욱 부합할 수 있다.
특히 주민의 사회보장의 필요와 욕구가 다양화되면서 단일 기관 중심의 문제해결 및 서비스제공 접근 방식은 지역 내 서비스 수요의 복합적 욕구를 가진 복지문제 해결에 유사중복 문제, 사각지대 미해결 등 한계가 많았다. 단일기관 중심의 문제해결방식은 주민의 복지 욕구를 사정할 때 이 주민의 욕구가 내가 속한 부서나 기관의 서비스 제공기준에 부합하는지가 일차적인 고려사항이 될 수밖에 없었기 때문이다(오해하지 말아야 할 것은 이러한 문제는 제도적인 문제이다. 고독사나 자살 문제 등이 발생하였을 시 일부 얼론에서 마치 단일 복지기관이나 부서에서 책임을 회피하거나 도덕적 해이로 인해 서비스 제공기준의 부합성을 세밀하게 따져서 발생하는 문제였던 것이 아니라는 것이다). 이유가 어찌 되었든 주민을 대상으로 하는 사회서비스 제공에 사각지대가 발생하게 되었고 동시에 한정된 복지자원의 중복적 제공 문제가 생기게 되었다.
이와 더불어 관측된 하나의 문제를 해결하기 위해서는 그 이면에 있는 복합적 욕구들에 대한 통합적인 접근이 요구된다. 통합적인 접근이란 이 주민의 욕구가 우리 기관이나 부서의 급여 제공 기준에 부합하는 가를 파악하는 것이 아닌 주민의 욕구가 분야별로 어떤 욕구들로 구성되어 있는지를 파악하는 것이다. 이 통합적인 접근을 위해서는 공공과 민간의 협력뿐만 아니라 공공 내 각 부서 간 협조, 민간기관 간 협조도 필요했고 이를 구조화하여 지역복지를 위한 접근 방법으로 지역사회 중심의 협력적 거버넌스가 요구되고 있다.
이러한 맥락에서 본다면 지방정부가 자체로 개발하는 사업 역시 한 부서의 지침에 의존할 것이 아닌 서비스의 대상자인 주민의 복합적 욕구를 파악한다는 접근으로 지역복지 문제를 파악하고 정책적 개입 방법으로 함께 모색해야 한다.
*사회복지 종사자 처우개선을 위해 별도의 거버넌스를 구축하여 처우개선 이슈들을 해결해 나가는 것은 어떨까?
사회복지시설은 종류과 규모가 다양하고 정부 부처별로 재정지원 및 관리 방식이 다르다. 이런 환경에서 특정 지역 내 "사회복지시설 종사자 처우개선 필요성"이 정책문제로 형성되었다고 가정해 보자.
"처우"라는 개념에는 실질임금, 근로환경, 복리후생, 교육훈련, 고용조건 등 다양한 내용이 포함되어 있기 때문에 각각의 입장마다 상이한 욕구와 해결방안이 제시될 수 있다. 어떤 이에게는 실질임금 개선, 어떤 이에게는 고용안정성, 어떤 이에게는 복리후생 등 종사자가 속한 시설마다 다양한 요구가 나타나게 된다. 이를 정책적으로 해결하기 위해서 어떻게 해야 할까?
이때의 정책문제는 "종사자 처우개선"이다. 이 정책문제를 해결하기 위해서는 정부나 시설장 또는 운영 법인이 단일로 해결할 수는 없다. 또한 단일의 수단으로 해당 정책문제를 해결할 수 없다.
다양한 환경에서 근무하는 종사자들이 사회복지계에서 보람을 느끼면서도 현실적인 생활을 유지할 수 있고 미래 비전을 볼 수 있도록 하기 위해서는 지방정부의 각 부서와 시설 운영주체, 근로자 등 주요 행위자가 함께 고민하고 노력하는 것이 필요하다. 이러한 노력들이 하나의 기본계획에 담기는 과정과 실천되는 과정이 이런 거버넌스를 통해서 수립되고 이행되는 것이 필요하다.
시·군·구 단위 설치되어 운영되는 지역사회보장협의체는 지방자치단체의 복지사업에 대한 민관협력 거버넌스의 대표적인 형태라고 볼 수 있다. 시·군·구 지역사회보장의체의 설치와 운영은 지방분권 활성화 흐름과 그 구성의 맥락을 같이하게 된다. 2005년 이후부터 보건복지부 산하 67개 복지사업의 지방 이양, 2006년 「제1기 지역사회복지계획(2007~2010)」 수립 등 분권화와 지방화 흐름이 본격적으로 나타났다. 지방자치단체 단위에서도 복지대상과 복지자원 등을 고려하여 지역사회 내 다양한 주체들이 협력하고 연계하여 사회문제의 해결방안을 기획하고 실천할 거버넌스 체계에 대한 필요성이 대두되었다. 이에 시범사업을 거쳐 지역 내 공공과 복지 관련 기관, 그 외 각 행위자 들 간 연계 협력을 강화하고자 2005년 7월 31일부터 “지역사회복지협의체”라는 명칭으로 시·군·구 단위에서 구성 및 운영되기 시작하였다(한상윤·윤나비·허아름·이선우, 2022).
지역사회보장협의체는 법적인 근거에서 민관 협력적 거버넌스라는 목적을 분명히 밝히고 있다. 지금은 근거 조항이 「사회보장급여법」에 있지만 최초는 「사회복지사업법」 제7조의2에 “지방자치단체 관할 지역 안의 사회복지사업 및 서비스에 대해 관련 기관, 단체 간 연계·협력을 강화하기 위해서”라고 명시함으로써 지역의 사회복지 문제 해결에 더 이상의 관료 주도의 계층적 해결이 아닌 지역의 다양한 행위자가 참여하여 협력하는 수평적 체계임을 제시한 것으로 볼 수 있다(사회복지사업법 제7조의2, 2003.7.30. 신설).
이후 2015년 7월 「사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률(사회보장급여법)」이 제정되면서 「사회복지사업법」에 근거를 두고 있던 “지역사회복지협의체”가 “지역사회보장협의체”로 명칭을 변경하였고 (약칭)「사회보장급여법」으로 이관되어 기능과 역할을 확장하고 지방정부의 책무를 강화하였다.
더불어 2016년 제12차 사회보장위원회에서 ‘읍면동 복지허브화’ 정책이 확정되면서 읍면동 단위 사례 관리, 방문서비스, 사각지대 발굴, 민간자원 개발 및 연계 등이 공공의 업무로 포함되었다. 이에 따라 공공과 주민이 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 업무에 협력하는 기구로써 “읍면동 지역사회보장협의체”의 구성·운영이 공식화되었다.
2. 시군구 지역사회보장협의체의 기능과 역할
(1) 기구의 목적과 구조 측면
지역사회보장협의체는 지방분권으로 국가-지방자치단체 또는 지방자치단체-지방자치단체 사이의 새로운 역할 및 합리적 분담의 변화에 따라 공공-민간-시민사회의 참여를 통한 지역중심의 사회복지 전달체계 구축의 필요성이 대두되어 설치되었다.
특히 2003년 7월 「사회복지사업법」을 개정하여 시·군·구 지역사회복지협의체 설치·운영 및 지역사 회복지계획 수립을 의무화하기 이전에는 시·도와 시·군·구 간 큰 차이 없이 “사회복지위원회”라는 명칭으로 하여 심의·건의하는 자문위원회 성격이었다. 그러나 2003년 법 개정을 통하여 사회복지위원회를 시·도 사회복지위원회와 시·군·구 지역사회복지협의체로 구분하면서 시·도 사회보장위원회와는 달리 지역사회보장협의체는 기존의 심의·건의에 “사회복지서비스 등에 대한 연계·협력 강화”라는 목적을 부가하였다(사회복지사업법 제7조의2. 2003.7.30. 본조신설).
2015년 7월 「사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」(이하 ‘사회보장급여법’으로 약칭) 시행으로 중앙부처와 유기적 연계를 통한 지역단위의 종합적 사회보장, 지역 간 사회보장의 균형 발전을 위한 지원체계가 정비되면서 지역사회보장협의체의 기능 확대 및 활성화의 전기 마련하게 되었다(보건복지부, 2022).
지역사회보장협의체는 지역의 보장계획 수립에 대한 심의·자문 외에도 지역사회보장 증진을 위한 민 관협력 사업과 활동에 관련된 직접 사업을 수행하기도 하기 때문에 공공조직과는 분리된 사무국과 인력을 배치하여 운영되는 구조이다.
협의체 사무국은 시·군·구의 사회보장사업 관련 사무의 심의·자문 등을 지원하기도 하지만 필요에 따라 직접사업 등을 수행하기도 한다. 이를 위해서 지역사회보장협의 체 사무국은 고유번호증을 발급받아 사회복지사업 수행을 위한 사회복지사업보조금을 시·군·구로부터 교부받아 운영되는 구조를 갖고 있다.
따라서 지역사회보장계획 등 지역의 사회복지와 관련된 중요 사항과 계획수립 등의 책무는 시·군·구 에 있지만 해당 업무를 지원하는 역할은 지역사회보장협의체 사무국에서 이행하고 있으며 법인 및 단 체가 아님으로 민간공동위원장 명의로 고유번호증을 발급받아 이를 근거로 정부의 사회복지사업을 위 한 보조금을 받아 운영되는 구조이다.
‘21년 기준 시·군·구 협의체 전담인력은 316명으로 집계되고 있어 전국 229개의 기초자치단체에 1명 이상의 인력이 배치되어 운영되고 있다. 물론 미배치 된 지역도 존재하지만 이 경우 대부분은 민간공동위원장이 소속된 기관의 직원이 업무를 대행하는 구조이거나, 시·군·구에서 공무원이 직접 협의체 관련 사무를 담당하는 경우이다.
(2) 구성적 측면
사회보장급여법 상 지역사회보장협의체는 지역사회보장 거버넌스 운영체계로서의 의미를 담고 있다. 이는 “시장·군수·구청장은 지역의 사회보장을 증진하고, 사회보장과 관련된 서비스를 제공하는 관계 기관·법인·단체·시설과 연계·협력을 강화하기 위하여 해당 시·군·구에 지역사회보장협의체를 둔다(법 제41조)”고 법령에 명시함으로써 협의체가 공식적인 민관협력기구라는 것을 제시하고 있다.
지역사회보장협의체는 효율적 수행을 위해 대표협의체-실무협의체-실무분과를 구성하여 운영하고 있으며 각각에서 시·군·구 사회보장 관련 주요 구성주체인 공공부문, 민간부문, 이용자부문 대표 등으로 구성하고 있다. 특히 시·군·구청장을 포함하여 사회보장업무를 담당 및 지원하는 소관기관 공무원을 시·군·구청장이 특정 직위를 지정하여 위원으로 임명할 수 있도록 하여 협의체 구성과 운영에 대한 공공의 책무성을 명확히 하고 있다(보건복지부, 2022).
또한 대부분의 지역에서 지역사회보장협의체 위원장을 민·관 공동위원장으로 하여 공공의 경우 시· 군·구청장, 민간의 경우 위원 간 호선하여 공공과 민간의 균형과 협력적 소통을 시도하고 있다.
협의체 위원 구성은 대표협의체 10명~40명 이하, 실무협의체 10명~40명 이하, 그리고 각 실무분과를 운영하도록 되어 있다.
대표협의체는 심의기능 중심으로 운영되며 각 실무분과장으로 구성된 실무 협의체는 대표협의체에서 심의할 안건을 사전 검토하는 역할이다. 최근 지역사회보장협의체 구성현황을 살펴보면 사회복지 기관·단체 대표가 약 45%, 관계 공무원이 약 20%, 비영리 단체 추천자가 약 15%, 학계 전문가가 약 7% 순으로 나타났다(김회성 외, 2020).
읍면동 협의체의 경우 시·군·구 내 협의체 구성에는 포함되나 협의체 기구 상 편재 형태, 시·군·구 단 위 보장계획 과정에서의 참여 유형 등은 지역마다 상이하게 운영된다.
(3) 기능적 측면
지역사회보장협의체 기능 역시 본질적으로는 심의·자문·건의 기능에 한정된다. 그러나 지역복지분야에서 지역사회보장협의체는 단순한 민간 참여 의미를 넘어 민관협력적 거버넌스로서 의미를 가지며 지 역복지를 구현하기 위한 하나의 패러다임처럼 인식되고 있다. 이는 협의체의 기능 수행 측면에서 그 특성과 지향점이 나타난다.
협의체의 주요 역할은 “시·군·구의 지역사회보장계획 수립·시행 및 평가, 지역사회보장조사 및 지역 사회보장지표, 사회보장급여 제공 및 사회보장 추진, 읍면동 단위 지역사회보장협의체의 구성 및 운영에 관한 사항 등(사회보장급여법 제14조, 제41조, 시행규칙 제5조, 제6조, 제7조)의 역할”을 수행한다. 하지만 지역 내 다양한 분야의 대표성을 가진 관계 기관, 법인, 단체, 개인, 시설 등이 참여하며 이에 대응되는 수준으로 공공에서도 업무담당 부서인 복지부서 외에도 사회보장 관련 전 부서에서 참여하고 있다. 보건복지부는 협의체 운영지침을 통해 “민간주도·공공지원”이라는 지향점을 분명히 제시하고 있다(보건복지부, 2022).
협의체 활동의 구체적 형태는 회의운영으로 나타나게 되는데 보건복지부 지침에 따라 회의 운영의 가이드를 제시하고 있다. 가령 실무분과의 경우 매월 회의 개최를 원칙으로 하며 불가피한 경우 연간 최소 6회 개최할 것을 “시·군·구 지역사회보장협의체 조직 및 운영에 관한 표준 조례(안)”를 통해 제시하고 있다.
3. 복지거버넌스로서 지역사회보장협의체의 발전방향을 고민한다면.
1) 지역사회보장협의체는 감독기구가 아니다.
얼마 전 어느 SNS에서 "00시 복지정책과로부터 00시 지역사회보장계획에 대한 보고를 받았습니다"라는 게시글을 본 적이 있다. 사실 지역사회보장협의체는 행정기관에 대한 감독기능을 갖지는 않는다. 지역사회보장계획을 수립하고 연차별 계획을 수립 및 이행 시 모니터링 및 자체평가 등을 하지만 이는 보장계획에 포함된 사업의 협력기관 또는 유관 기관으로서 지역복지사업 이행에 대한 협력차원의 검토와 자문인 것이지 행정기관에 대한 견제나 감독기능은 아닌 것이다. 물론 아주아주 일부의 위원분들이 행정기관에 대한 견제나 감독기능을 의도치 않게 행하는 것이겠지만 "보고를 받았습니다."라는 등의 표현은 적절하진 않은 것 같다.
2) 지역사회보장협의체는 누군가를 안배하는 기구가 되어서는 안 된다.
지역사회보장협의체가 지역복지거버넌스로서 자리매김한 지 벌써 20년이 지나가고 있다. 지자체는 지역사회보장협의체 위원 위촉기간이 다가오면 두 가지 고민을 하게 된다. 하나는 "지역 내 위촉할 사람이 없다(수년에 걸쳐서 연속적으로 참여하고 있어 신규 위원 찾기가 어렵다)"는 것과 또 하나는 "지역 내 유력한 인사에 대한 안배에 대한 고민"이라는 것이다.
또 일부 지자체에서는 협의체 사무국장 자리가 "정치적 자리"라고 공공연히 회자되기도 하고 실제 그렇게 임명되기도 한다. 지역사회보장협의체의 구성은 지역 주민의 정책수요와 복지에 순수한 열정 또는 그런 임무를 부여받는 사회복지 실천가가 참여하여야 한다. 나의 개인적인 우려일지는 모르겠으나 지역사회보장협의체 일부분에서 마치 스포일시스템(spoil system, 전쟁에서 전리품을 챙겨 부하에게 나눠주듯이 정권을 잡은 정당이 헌신한 사람에게 관직을 전리품처럼 나눠주는 것)의 기미가 엿보이는 것 같다. 지역복지를 위해 일만 잘한다면야 정치적 임용 또는 위촉이든지 간에 뭐가 문제가 되겠냐마는 정치적 임용은 "과업의 수행"에 초점이 맞춰진 것이 아니라 "정치적 안배"에 맞춰질 수밖에 없기 때문에 우려하는 것이다.
3) 3층 구조로 된 계층적 구조의 개선이 필요하다.
사실 제일 이해가 되지 않는 부분이 바로 이 부분이다. 보건복지부의 지침에 따르면 지역사회보장협의체는 "대표협의체-실무협의체-실무분과"로 구성되도록 가이드하고 있다. 수평적이고 협력적인 네트워킹이 되어야 하는 거버넌스 기구 내에서 또다시 계층제적 속성이 그대로 투영된 것이다. 사실 실제 대표협의체의 경우 "보고를 받는다"라고 표현할 정도로 지역복지의 이슈에 대한 논의나 고민보다는 부서의 보고사항을 듣고 질의하는 수준이다. 이는 대표협의체 구성에서도 개선이 필요하겠지만 대표협의체에 상정되는 주요 안건이 이미 실무분과, 실무협의체를 거처 충분히 검토된 사항임으로 대표협의체가 바꿀 수 있거나 심도 있는 검토나 논의가 이루어질 수 있는 구조가 아니다.
진정한 복지거버넌스로서 지역사회보장협의체가 발전해 나가려면 이 3층 구조부터 개선해 보는 시도가 필요하다. 가령 "대표협의체, 실무협의체, 실무분과"를 계층적으로 구분하지 말고 각각 분과 내에서 의제발굴과 논의, 협력과 결정까지 이루어지는 1층 구조로 통합하는 것을 고려해 볼 수 있다.
4) 정책의제를 중심으로 재편되는 탄력성이 있어야 한다.
지역사회보장협의체는 "조직"이 아니라 "기구"이다. 즉 유기체와 같은 정부조직이 아니라 특정 이슈나 문제를 해결하기 위해 공공 조직 내 여러 부서, 민간 전문가들이 참여하여 구성되는 기구이다. 이런 기구의 운영은 주요한 지역복지를 위한 사회문제를 정책의제화하거나 중요한 정책의제를 충분히 논의하여 구현하는 방법을 모색할 수 있도록 탄력적 운영이 요구된다.
그러나 지역사회보장협의체의 경우는 탄력적인 운영이 되지 않는다. 즉 2년에 한 번씩 위원을 위촉 및 연임하면 향후 2년 동안에는 위원이 활동할 수 있는 분과가 고정된다. 민-관이 협력해야 할 구체적인 내용이나 의제는 아직 없는 상태에서 일단 분과를 구성 후 위촉하여 협력할 의제를 찾아가는 식으로 운영되는 것이다. 그러다 보니 회의를 위한 회의로 이어지는 경우가 많다.
이제 지역사회보장협의체가 설치 운영되기 시작한 지 20년 차가 되어가고 있다. 이제는 협의체 분과를 슬림(slim)화하더라도 분과 중심적 운영에서 pools을 구성한 후 정책의제에 따라 분과를 구성하는 방식 등을 시도해 보는 것도 필요한 시기라고 생각한다.
| *참고문헌 김회성·류진아·오욱찬·채현탁·황정윤(2020). 『복지 부분의 민관 협력 성과와 혁신 연구 - 지역사회보장협의체 운영을 중심으로』, 한국보건사회연구원. 오민수(2023). 사회보장을 위한 거버넌스 기구의 비교 분석 : 시·도 사회보장위원회를 중심으로. GRI연구논총 2023년 제25권 제2호 한상윤·윤나비·허아름·이선우(2022). “협력적 지역사회복지 거버넌스 구축 방안 연구: 지역사회보장협의체와 지역사회복지협의회를 중심으로”, 『한국지역사회복지학』, 81 : 1-42. 보건복지부(2022). 「2022 지역사회보장협의체 운영안내」. 보건복지부. |
