지역사회에서 지역사회보장협의체가 역할을 하기 위해서는 정부의 노력이 필요하다. 이는 협의체 활동을 통해서 이루고자 하는 목적이나 결과가 협의체 내 구성원이기보다는 제3자인 취약계층이나 지역 내 복지문제를 대상으로 하기 때문에 자조적인 운영이나 자기 조절적인 방식으로 작동되기가 어렵다. 달리 말해 누군가가 재원을 투자하고 참여를 촉진하는 노력과 지원을 해야만 협의체가 적절하게 작동할 수 있다. 이는 시군구 협의체뿐만 아니라 읍면동 협의체도 마찬가지이다. 협의체 활동을 통해 달성하고자 하는 목표는 지역 내 복지문제를 해결, 사각지대 발굴 및 지원 등이다. 민관협력과 주민참여는 지역사회보장협의체가 지역성과 효과성, 참여성 등의 가치를 구현하기 위한 과정이지만 "참여"라는 그 자체가 협의체 운영의 목적이 될 수는 없다. 참여성을 통해서 이루고자 하는 목적이 있어야 한다. 이 이루고자 하는 목적이 곧 정책의제, 사각지대 발굴 및 지원 등이 될 것이며 이를 더욱 체계적으로 추진하기 위한 활성화 전략과 조정자 또는 조력자가 필요하다. 협의체를 활성화는 전략도 시군구와 읍면동을 구분하여 차별적으로 마련해야 한다. 따라서 협의체가 활성화되기 위해서는 네트워크 조정자로서 사무국의 역할이 필요하며 사무국은 "정치적인 자리"가 아닌 "정보를 다루고 가공하는 자리"가 되어야 한다.
목차
1. 정부(또는 공공)가 협의체를 통해 달성하고자 하는 목표는 시군구와 읍면동 간 상이하다.
2. "수평적인 네트워크"를 지향하지만 수직적인 구조
3. (마무리) 협의체 사무국에 대한 투자가 필요하다.
1. 정부(또는 공공)가 협의체를 통해 달성하고자 하는 목표는 시군구와 읍면동 간 상이하다.
정부는 왜 시군구와 읍면동에 지역사회보장협의체를 구성하려고 했을까? 지역사회보장협의체는 보건복지부의 기획 하에 구성 및 운영되고 있다. 구성, 운영의 목적은 첫째로 지역사회보장협의체가 지역 내에서 민관협력의 구심점으로서 지역사회보호체계를 구축하고 운영하기 위함이다.
다음은 보건복지부에서 발간하는 "2024 지역사회보장협의체 운영안내"라는 지침 내 지역사회보장협의체 구성과 운영 목적에 관한 내용이다. 아래 표에서 볼 수 있듯이 시군구 협의체와 읍면동 협의체를 모두 "지역사회보장협의체"라는 범주에 묶어서 구성과 운영목적을 정의하다 보니 시군구와 읍면동 협의체 간 역할에 있어서 다소 혼란이 발생하는 경우도 있다.
<2024 지역사회보장협의체 운영안내(보건복지부)> 상 지역사회보장협의체 구성 및 운영 목적
○ 민관협력의 구심점으로서 지역사회보호체계 구축･운영
‒ 지역사회보장계획 수립･시행･평가 등 지역사회보장 증진을 위한 과정에 민간의 참여･협력기반을 마련함으로써 찾아가는 보건･복지서비스 제공에 기여
‒ 특히, 사회보장급여가 필요한 지원대상자에게 필요한 급여 및 서비스를 제공하는 기관･법인･단체･시설의 대표 또는 실무자와 읍･면･동 지역주민의 참여를 통하여 찾아가는 보건･복지서비스를 통합적으로 제공하는 지역사회보호체계를 구축･운영
○ 수요자 중심의 통합적 사회보장급여 제공 기반 마련
‒ 사회복지와 보건의료 위주의 서비스 제공을 넘어 고용･주거･교육･문화･환경관련 서비스 제공자 간 연계망(network)을 구성하여 수요자의 다양하고 복합적 욕구에 대응한 서비스를 Any-stop, One-Stop으로 제공
‒ 지역 내 사회보장서비스 제공 관련 기관･법인･시설･단체 간 연계･협력 강화를 통하여 지역사회보장협의체가 시･군･구의 희망복지지원단 또는 읍･면･동의 통합사례관리 기능을 효율적으로 지원
* 찾아가는 보건･복지서비스의 추진으로 지역사회보장협의체 위원을 중심으로 복지통(이)장, 명예사회복지공무원, 복지기관 종사자 등의 자발적인 참여 등 긴밀한 민관협력으로 사회보장급여 지원대상자 발굴, 민간자원 발굴 및 자원 연계 활성화 추진
○ 지역사회 내 사회보장급여 제공기관･법인･단체･시설 간 연계･협력으로 지역 복지자원의 효율적 활용체계 조성
‒ 지역사회의 잠재된 다양한 복지자원을 발굴･확충하고, 서비스 제공기관 간 연계･협력을 통해 지역사회 복지자원 및 지원대상자에 대한 정보 등을 공유함으로써 서비스 제공의 중복･편중･누락을 방지
* 복지자원 발굴 형태：기부금･후원금품 지정기탁, 자원봉사, 재능기부, 생필품 지원 등
‒ 현행 사회보장정보시스템을 통해 추진되는 타부처･공공기관 복지대상자 지원의뢰체계*를 민간 복지기관까지 단계적으로 확대
* 연금공단 등 읍･면･동 의뢰 가능, 보건소-정신건강복지센터-읍･면･동 상호 의뢰 가능
‒ 복지대상자의 서비스 제공 누락과 불필요한 중복지원을 방지하고 한정된 복지자원을 효과적으로 활용할 수 있도록 지자체-복지기관 정보공유시스템 구축 및 운영
* 종합･노인복지관 구축(1단계, ʼ17.6월), 장애인복지관(2단계, ʼ18.5월) 등 확대
○ 민･관 협력을 통한 사각지대 발굴 및 지원 강화를 위해 읍･면･동 단위에 주민 네트워크 조직
‒ ｢사회보장급여법｣ 시행(’15.7월)으로 새롭게 읍･면･동 단위 지역사회보장협의체가 조직･운영되면서 주민 스스로 관할 지역의 사회보장대상자 발굴업무, 사회보장 자원발굴 및 연계업무 등의 기능을 수행하는 주민 네트워크를 구축
‒ 즉, 읍･면･동 지역사회보장협의체를 중심으로 하는 읍･면･동 단위 지역사회 인적자원망을 통해 마을 또는 생활권역 내 취약계층 발굴을 위한 역할을 수행하면서 생계곤란 가구 동향 파악 및 필요한 지원을 연계
하지만 실제 구성이나 행정적인 측면에서 운영되는 구성과 운영 목적은 시군구와 읍면동 협의체 간 상이하다. 우선 보건복지부는 시군구 협의체와 읍면동 협의체 간 주요 내용을 아래 표와 같이 비교하고 있다.
아래 표에서 보면 목적 및 기능에서 시군구 협의체와 읍면동 협의체 간 분명한 차이가 있다는 것을 알 수 있다. 구성의 목적과 기능에 차이가 있다는 것은 작동하는 방식과 활성화하기 위한 전략도 역시 달라져야 한다는 것을 의미한다. 이 두 협의체 간 핵심적인 차이는 시군구 협의체의 경우 기관 간 연계 협력을 강화하고 시군구 사회보장 등에 관한 심의 및 자문하는 기능을 갖는다면 읍면동 협의체는 위기가구를 발굴하고 지역사회 자원을 발굴하고 연계하는 목적에서 분명한 차이가 있다.
따라서, 향후 협의체가 지속적으로 발전되기 위해서는 보건복지부에서도 시군구 협의체와 읍면동 협의체에 대한 지침을 각각 파트를 구분해서 제시하여야 할 것이다.
2. "수평적인 네트워크"를 지향하지만 수직적인 구조
1) 대표협의체-실무협의체, 실무분과-읍면동 협의체로 구성된 시군구 협의체
시군구 지역사회보장협의체는 시군구의 지역사회보장계획 수립･시행 및 평가, 지역사회보장조사 및 지역사회보장지표, 사회보장급여 제공 및 사회보장 추진, 읍면동 단위 지역사회보장협의체의 구성 및 운영에 관한 사항 등(*사회보장급여법 제14조, 제41조, 시행규칙 제5조, 제6조, 제7조)을 심의 및 자문하는 역할을 갖는다. (시군구 협의체의 역할!! 더 보기!!)
구성적인 측면에서 시군구협의체는 대표협의체-실무협의체 및 실무분과-읍면동 협의체로 구성된다.
대표협의체는 지역사회보장 관련 사안에 대한 심의 및 자문 중심의 역할이며 대표협의체 하위로 실무협의체와 실무분과가 구성된다.
대표협의체는 임명직과 위촉직으로 구분되는데 임명직은 시군구 대표(자치단체장 또는 단체장이 지명하는 공무원), 사회보장에 관한 업무를 담당하는 공무원(국장급), 실무협의체 위원장, 읍면동 지역사회보장협의체 위원장 대표자로 임명하도록 되어 있다. 위촉직의 경우 이용시설의 대표, 생활(거주) 시설 대표, 연계영역(의료, 정신보건, 경찰, 소방 등 관련 분야)의 대표, 비영리 민간단체에서 추천한 사람(종교단체, 협의회 대표 등), 사회보장에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람(교수 및 연구기관 종사자 등), 그 밖에 사회보장 분야 대표로 위촉하고 있다.
실무협의체는 대표협의체 심의안건을 사전검토하며 실무분과 간 역할 조정, 공동사업 개발 및 정책화 등의 역할을 수행한다. 실무분과는 분과 소속 참여자(시설, 법인, 단체, 공공 등) 간 협력활동과 지역사회보장계획의 모니터링 등을 수행한다.
또한 실무협의체의 구성은 임명직(각 분과와 관계된 부서 공무원)과 위촉직(민간 및 관련 공공기관 소속)으로 구성되며 임명직의 경우 해당 분야의 담당 부서장 또는 팀장, 위촉직의 경우 기관장이나 중간관리자로 구성하도록 권고하고 있다.
읍면동 협의체의 경우 각 읍면동에 관계된 사각지대 발굴 및 자원연계에 집중되어 운영된다. (읍면동 협의체란, 클릭!!)
2) 시군구 협의체의 실무분과 구성
시군구 협의체 구성은 읍면동 협의체를 포함하고는 있지만 협의체 위원으로 위촉되는 대상이 "복지 관련 기관 종사자"가 대부분이다. 그런데 "복지 관련 기관"은 대부분 공공의 재원으로 운영된다. 즉 정부 위탁시설 또는 정부 보조시설이다. 각각의 부서와 소관 시설은 보건복지부의 개별 사업 지침의 범위 내에서 업무가 추진된다.
이런 구조적 여건은 비록 지역 내 협의체라는 거버넌스 기구 안에 모였다 할지라도 공공이나 민간 참여자 모두 개별 부서와 소관 업무의 범위를 초과하여 활동하기 어려울 수밖에 없다(책임소재, 예산, 인력 등의 문제로 사실상 불가능하다). 이를 두고 협의체를 운영지원하는 지방정부의 소극적 행정, 협의체 참여자들의 협의체 운영 목적에 대한 이해부족 등이라고 비판해서는 안된다. 이는 제도적 문제이다. 각각의 부서 및 기관에 소속되어 해당 기관의 고유목적 사업을 수행하면서 시군구 협의체 활동을 위해 참여하게 되는 것이다.
보건복지부에서는 시군구 협의체에서 분과를 구성할 시 대상별 구분과 기능별, 지역별 구분을 제안하고 있지만 사실상 대상별로 분과가 구성되는 경우가 대부분이다. 이 이유는 참여자가 공공이든 민간이든 참여자(기관)의 소관 범위를 벗어나 지역사회보장 증진을 위한 사업을 논의하거나 실행할 수 없기 때문에 부서와 시설이 서비스제공을 위해 타기팅 하는 정책대상자별 분과가 구성되는 것이다.
대상별 분과란 지역의 영유아, 아동, 청소년, 여성, 노인, 장애인 등 사회보장 대상자의 특성과 욕구를 기반으로 한 실무분과를 구성하는 것을 의미하다. 기능별 분과란 지역주민이 필요로 하는 욕구와 기능에 맞게 다양한 형태의 분과를 구성하는 것으로 소득보장, 보건의료, 고용･주거, 문화･체육, 환경 등과 관련된 분과 구성이나 지역복지 정책 현안을 반영하여 복지 위기가구 발굴, 지역사회통합돌봄, 통합사례관리, 자원동원･배분, 자살예방, 사회적 경제, 마을 분과, 읍면동 협의체(지원･네트워크강화), 지역복지사업 분과 등으로 분과를 구성하는 것이다.
지역별 분과는 농어촌, 산악지역, 도서지역 등 사회보장분야의 인적･물적자원이 부족하거나 대상별 분과 운영이 어려운 경우 소생활권 단위로 분과 구성하는 분과를 의미한다.
읍면동 협의체 역시 각각 읍면동 별로 협의체 위원 구성과 활동이 독립적이고 지역 환경이 다르기 때문에 각 읍면동의 범위를 초과할 수 없다는 특성이 있다. 이를 고려한다면 읍면동 협의체 위원장만으로 구성된 "읍면동 협의체 분과" 구성이나 "(일반)구 지역사회보장협의체"를 구성하는 것은 좀 더 신중함이 필요하다. 더욱이 시군구 협의체 분과 내 읍면동 협의체 분과의 구성은 시군구 협의체 하위의 읍면동 협의체로 오해할 수 있음으로 유의하여야 한다.
3) 수평적 네트워크를 지향하지만 운영은 수직적
시군구 협의체의 구조는 지침 상 위 그림처럼 수평적 네트워크로 표현하고 있지만 실상은 계층제적인 형태로 운영된다. 이는 협의체 운영 지침과 역할에서도 나타나는데 실무협의체의 역할 중 하나가 "대표협의체 심의안건을 사전검토"하는 것으로 설정되어 있다. 실무협의체의 구성은 대부분 실무분과의 분과장으로 구성되어 있고 실무분과의 분과장은 공공의 경우 복지 관련 부서 팀장급, 민간의 경우 기관의 중간관리자 이상급으로 구성되는 것이 일반적이다.
이렇듯 각 분과-실무-대표협의체로 이어지는 위원 구성 자체가 위계서열에 따라 구성되었으니 수평적인 네트워크가 되기 어려운 구조이다. 동일 또는 유사한 지위를 가진 사람들로 구성하는 것이 "수평적인 것"이 아니라 "참여자 각자가 의사결정을 할 수 있는 구조가 수평적인 것"이라 볼 수 있다. 안타깝지만 현재의 다수의 협의체 구조는 수평적이진 않다.
3. (마무리) 협의체 사무국에 대한 투자가 필요하다.
1) 이름이 같다고 같은 거버넌스가 아니다.
거버넌스의 개념(클릭!!)을 이해한다면 구조나 명칭이 유사하다고 같은 거버넌스라고 지칭할 수 없다는 것도 이해할 수 있을 것이다. 쉽게 말해 시군구협의체와 읍면동협의체는 "협의체"라는 명칭이 동일하지만 협력하는 파트너, 참여하는 행위자의 소속, 활동 내용 등이 다르기 때문에 시군구와는 다른 거버넌스 유형으로 이해하고 접근해야 한다.
2) 다르기 때문에 참여자의 특성과 제도적 한계를 고려하여 시군구와 읍면동 협의체 활성화 전략이 각각 필요하다.
"관계"에는 "노력"이 필요하다. 자조적이고 자발적으로 지역사회문제를 해결을 위해서 민간이나 주민들이 나서준다는 기대는 사실은 이루기 어려운 꿈과 같다. 정부의 제도적 노력이 있어야 민관협력이든 주민참여든 가능한 것이다.
시군구 협의체와 읍면동 협의체를 모두 포함하여 지역사회보장협의체가 활성화된다는 의미는 무엇일까? 그 활성화의 척도는 "회의 개최수", "회의 참석율", "자체(특화)사업 수" 등 숫자로 나타낼 수 있는 활동 실적인가? 이 글을 읽는 분들은 알겠지만 회의 개최에 대한 것이 실적이 될 수는 없다. 물론 협의체가 초기 구성되는 단계에서는 회의개최, 참석율 등 그 자체가 의미가 있을 수 있다. 하지만 이제는 협의체가 착근이 된 단계를 넘어 더 활성화를 이루어야 하는 단계임으로 질적인 실적 제고가 필요한 시기이며 이를 위해서는 시군구협의체와 읍면동협의체의 활성화를 위한 중장기 계획이 각각 고민되어 수립되어야 한다. 이러한 노력이 필요하다.
3) 시군구협의체와 읍면동협의체의 발전을 위한 조력자가 필요하다.
지역사회보장협의체가 활성화되기 위해서는 고유목적 사업을 효과적으로 수행할 수 있도록 조력자 또는 중재자가 필요하다. 조력자 및 중재자가 필요하다는 것은 정부 없는 거버넌스를 의미하는 것이 아니다. 중재자가 개인 전문가인지 아니면 소규모 조직인지, 그리고 중재자가 거버넌스 속에서 하나의 행위자인지(internally governed), 거버넌스 체계 밖에서 조정하는지(externally governed)에 따라 자기조절적 네트워크(self-governed network), 네트워크 내 주도적 행위자(lead organization network), 외부에서의 네트워크 관리조직(network administrative organization) 유형으로 다르게 나타날 수 있다.
현재 지역사회보장협의체는 외부에서 협의체를 관리 지원하는 역할로서 사무국을 설치 운영하고 있다. 사무국은 과거 "1인 간사 체계"였지만 최근은 "사무국"이라는 소규모 조직으로 구성되는 추세에 있다. 이제는 개인 전문가로서의 중재자가 아니라 거버넌스 체계 밖에서 조정하는 네트워크 관리조직으로서 협의체 사무국이 인력과 예산 등이 배정되어야 한다. 이것은 지역 내 거버넌스 활성화를 위한 투자이다.
다만 주의하여야 할 것은 협의체 사무국이 정치적인 자리가 되어서는 안 된다.
