몇 년 전 S 지자체의 지역사회보장협의체에서 주관하는 "지역복지를 위한 협의체 발전 방안"에 대한 내용으로 세미나에 참석한 적이 있었다. 나는 모 연구위원의 발제를 들으면서 깊은 고심에 빠지게 되었다. 발제 내용의 핵심은 "정부가 돈이 없기 때문에 거버넌스를 하는 것이다."라는 내용이었다. 내가 깊은 고심에 빠지게 된 것은 이 견해를 인정하기 싫지만 현실적인 수준에서 틀린 말이 아니라는 점 때문이다. 복지분야에서 거버넌스(governance) 필요성을 인정하는 많은 주장 속에는 사실 '정부가 복지에 관한 모든 것을 다 할 수 없다.'라는 근본적인 명제가 담겨있다. 정부가 돈이 없기 때문에 거버넌스를 하는 것이라는 견해는 거버넌스 필요성을 강조하기 위해 다소 과장된 표현이었겠지만 과연 정부 힘으로만 안되기 때문에 거버넌스가 필요한 것인지, 혹은 정부가 다 할 수 있어도 거버넌스라는 개념과 역할이 필요한 것인지를 면밀하게 살펴봐야 한다. 이를 위해서는 거버넌스의 다양한 개념부터 정리하여야 한다.
1. (거버넌스 개념) 정부와 관련된 문제해결 기제
거버넌스(governance)라는 개념은 매우 광범위하며 여려 분야에서 사용되고 있다. 하지만 일치되는 학문적 개념이 존재하지는 않는다. 어디에나 존재하는 것 같고, 분명히 중요한 것 같은데 개념이 확실하게 잡히지 않는 모호성이 있다. 여러 부문에서 거버넌스가 강조되지만 조직의 지배구조인지, 행정절차인지, 조직이나 국정을 관리하기 위한 기법인지, 정책형성이나 집행에 있어 나아가야 하는 기조인지, 대의민주주의를 보완하기 위한 주민참여 수단인지, 주요 행위자 간 네트워크를 지칭하는 것인지 도대체가 불분명하다.
한편 '거버넌스(governance)'라는 단어는 기존 정부, 행정 등 분야에서 전통적으로 가지는 경직적이고 권위적인 이미지를 대체하여 '열린 시정', '참여', '혁신성' 등의 느낌을 주기도 한다. 이는 기존 정부 행정에 대한 불신과도 관련이 있다. 과거 경제개발과 사회문제해결을 주도해 왔던 정부의 문제해결 능력과 국민과의 소통 방식에 대해 실망과 불신이 누적되었고 이제는 '획일적', '권위적'이라 묘사되는 전통적 방식에서 변화하여 민주성, 대응성, 투명성, 능률성을 고루 갖춘 것이 좋은 정부의 롤 모델이 되었고 이를 달성하기 위한 행정개혁으로서 거버넌스를 제시하고 있지만 아이러니하게도 거버넌스의 개념 자체가 다양성을 갖기에 각 정책영역에서 거버넌스를 정의하고 구조화하는 것이 다르게 나타나는 것이다.
개념적 다양성이 존재한다는 것은 여러 영역에서 거버넌스가 작동되거나 작동될 필요가 있다는 것이고 분야별로 거버넌스가 정의되거나 이상적으로 작동하길 기대하는 모양이 다르다. 즉, 거버넌스는 여러 개의 얼굴을 가지고 있다. 거버넌스에 관심이 있다면 "거버넌스"라는 명사 앞에 대부분 특정 영역이나 이슈를 지칭하는 명사가 붙어 있음을 보았을 것이다. 가령 '복지 거버넌스', '데이터 거버넌스', '환경 거버넌스' 등 일정한 영역(sector)에서 작동하는 것으로 이해할 수 있다. 여러 영역에서 작동한다는 것은 결국 거버넌스가 구성되고 작동하는 원리가 각 영역마다 조금씩 다르거나 특정 영역에서는 완전히 다른 형태의 거버넌스로 존재할 수 있다는 것을 의미한다.
거버넌스의 영역적 다양성과 범위의 광범위성을 고려한다고 해도 공통적으로 관통되는 부분이 있다. 그것은 거버넌스가 "어떤 특정한 영역에서 문제를 해결하는 기제(mechanism)로서 인식"된다는 것이다.
규칙에 의한 지배
하지만 여러 영역에서 작동하고 있더라도 "거버넌스"라는 본질적 속성과 지향점은 변화하지 않고 공통적으로 관통하고 있음을 염두하여야 한다. 거버넌스의 출발은 구성원들의 권리, 의무 등을 규정하는 '규칙에 의한 지배(rules of law)'로 '구성원 모두가 주어진 규정에 따라 행동한다'라는 가정이 존재한다(Rosenau, 1992; Lynn et al., 2001; 이명석, 2002). 여기서 주의해야 할 것은 "규칙(law)"에 대한 것이다.
거버넌스를 정의할 때 "규칙"이란 거버넌스 내 행위자 간 공통적으로 적용하기로 한 비공식적 약속이나 협약도 포함하면서 근본적으로는 "법령 또는 규정"을 함께 포함하기도 한다. 따라서 거버넌스 내 행위자는 거버넌스 내에서 자체적인 규정을 준수하기도 하지만 법령에 의해서 주어진 권한과 의무의 범위 내에서 행동하여야 한다는 것이다. 그래서 거버넌스가 각각의 영역(sector)의 범위를 초월하여 영향력을 발휘할 수는 없다. 또한 이러한 점에서 거버넌스는 법적인 범위를 초월하여 작용할 수도 없다.
이것이 거버넌스의 개념적 범위를 나타내고 있으며 동시에 거버넌스의 역할 범위를 제한하기도 한다. 그래서 '거버넌스가 구성된다'는 것은 누가 어떤 종류의 권한을 소유하는지, 그리고 구성원들 사이에 어떠한 권리와 의무관계가 존재하는지를 규정하는 것부터 시작된다(Newman, 2001; 이명석, 2002).
그래서 거버넌스는 의회의 권한을 가질 수 없고, 참여 민주주의와 동일하다고 볼수 없는 것이다. 간혹 복지 거버넌스에 참여하는 사람들 중에는 거버넌스를 통해서 정부의 법적 권한이나 역할을 강화 및 축소할 수 있을 수준까지 기대하는 사람도 있고, 참여 민주주의의 보완적 수단이다 정치참여 수단으로 인식하는 사람도 있다.
지방자치단체에서 구성하여 운영하는 "지역사회보장협의체"는 로컬 수준에서 이루어지는 명실상부한 복지거버넌스라고 볼 수 있다. 이 거버넌스 체계에서 유력하게 활동하는 어떤 행위자의 SNS에서 "000 지역사회보장계획에 대한 보고를 받고 승인을 하였습니다."라는 게시글을 본 적이 있다. 이것이 229개 지방자치단체에서 운영되는 복지거버넌스가 '지방의회'와 형식적으로 유사하게 운영되고 있다는 것을 반증하는 예가 아닐까?
문제해결을 위한 사회적 조정 기제
"거버넌스"라는 본질적 속성과 지향점에 내포하고 있는 또 하나의 속성은 거버넌스란 '문제해결의 기제', 또는 '문제해결을 위한 사회적 조정(social coordination) 기제'라는 것이다. 사실 거버넌스에 대한 어떤 영역이든 간에 그 궁극적인 목적은 '문제해결'에 있다. 이 문제해결을 지향하는 행위자가 모였기 때문에 '공통적인 문제'가 되며 모두 공통의 관심사인 문제를 해결하기 위한 다양한 사회적 조정 방법이 바로 거버넌스라는 개념에 포괄된다는 것이다. 따라서 거버넌스는 "공통의 문제해결을 위한 사회적 조정기제"라고 정의할 수 있다(이명석, 2002).
개인과 집합적 행동에 영향을 미치는 제도적 장치
거버넌스가 갖는 또 하나의 속성은 "제도적 장치"로서 개인의 행태와 집합적 행동의 결과에 미치는 영향에 관심을 갖는다는 것이다. 이는 거버넌스라는 체계 내에서는 구성원 간 관계, 자원 배분 등 '구조적인 측면'이 존재하게 되며, 동시에 규칙, 규범, 인식 등의 '문화적인 측면'을 포함하는 존재로 파악된다는 것이다(이명석, 2002). 이 구조적인 측면과 문화적인 측면은 각 해당 영역별로 거버넌스가 구조화되는 방식, 더 다른 표현으로는 "거버넌스의 유형(type)"이 달라지는 것에 영향을 미친다.
2. 사람이 아닌 문제를 거버닝(gorverning)한다.
사회적 조정(social coordination)이란 다양한 개인들 간의 상호작용을 조정하여 사회문제를 해결하는 것을 말한다(Beetham, 1996). 사회적 조정의 유형으로 제시되는 것이 대표적으로 시장(market), 관료제, 민주주의이다.
시장은 개인의 자유를 제한하거나 개인간의 불평등한 지위를 강요하지 않고 가격기제의 작동을 통하여 자동적이고 수평적인 방법으로 다수의 개인들의 행동을 조정하는 제도적 장치이다. 애덤 스미스에 따르면 이 조정의 과정에서 최적의 결과값은 '보이지 않는 손'에 의해서 도출되는 것이다. (국가가 해야 할 역할은 이 보이지 않는 손에 의해서 최적의 결과가 도출되도록 시장의 큰 테두리와 질서를 정해주는 것이다. )
관료제는 '개인들의 지위가 본질적으로 불평등한 권위와 강제의 계층적 구조를 통하여 개인들의 행동을 조정하는 제도적 장치'를 의미한다.
민주주의는 '정치적 권위에 의한 사회적 조정'을 의미한다(이명석, 2002).
거버넌스의 개념에 내포하는 '사회적 조정기제'는 흔히 통치로 번역되는 'governing'이 갖는 수직적이고 상의하달적 이미지와 사람의 행위를 통제하거나 통치의 대상이 "사람"이 되는 것이 아닌 "공통의 문제"가 대상이 되는 것이다. 즉 사회적 조정기제의 대상이 사람이 아닌 공통의 문제가 되는 것이다(이명석, 2002).
이렇게 정의할 경우 로컬 거버넌스(local gorvernance)는 지방정부가 갖는 공통의 문제를 해결하고자 하는 조정장치, 환경 거버넌스는 환경문제라는 공통의 문제를 해결하기 위한 조정장치로 각각 이해할 수 있다. 복지 거버넌스(welfare governance)라고 한다면 복지에 관련된 공통의 문제를 해결하기 위한 사회적 조정장치를 의미하게 되는 것이다.
주목해야 할 것은 복지의 대상자에 대한 관리나 사람이 가진 행태의 변화를 위한 문제해결적 접근이 아니라 복지와 관련된 공통의 문제(빈곤, 돌봄, 건강 등)에 대한 해결 장치라는 것이다. 또한 관련 문제 영역에서 크고 작은 행위자가 수평적, 수직적으로 조합되어 연관성을 갖는다는 것이다.
예를 들면 '치수(治水)'의 경우 '물을 다스린다' 또는 '물로 인해 발생하는 문제를 해결한다'는 의미를 갖는다. 이 경우 '다스린다(治)'는 말의 뜻에는 '사람에 대한 통치는 없다. 민주적인 방법, 권위적인 방법 등 어떤 방법으로도 물 문제를 해결할 수도 있고, 치수라는 단어에는 이러한 구체적인 방법에 대한 함의는 들어있지 않다(이명석, 2002).
이런 측면에서 생각해 본다면 거버넌스를 공통된 문제와 연관된 주요 행위자가 거버넌스의 주체로 활동하게 됨을 예상할 수 있으며 주요 행위자 역시 반드시 수평적인 네트워크와 같은 관계성을 갖지 않는다. 때론 수직적인 관계로 형성되기도 하며 영역(sector)이나 단계(process)에 따라선 수평적인 구조가 형성되기도 한다.
3. (거버넌스의 작동원리) 정부가 유일한 행위자는 아니다. 하지만 정부는 유력한 행위자이다.
거버넌스를 정의함에 있어서 주의해야 할 것은 국가나 시장과는 별도로 "공식적인 권위 없이도 다양한 행위자들이 자율적으로 호혜적인 상호의존성에 기반하여 협력하는 조정 형태"라고 정의(김석준 외, 2000)하는 것은 거버넌스 의미에 대한 혼란을 가중시킬 수 있다.
정치적인 권위 내 관료제의 역할이 축소되고 민주주의 역할이 증가하고 있는 것이 경험적인 사실이며 바람직한 지향점이긴 하지만 국가나 또는 정부를 배제한 채 공적조직과 사적조직 간 경계를 허물고 시민사회 내부의 자율관리체제로 거버넌스를 정의하거나 이를 사회적 조정 기제로 인식하여 거버넌스에 대한 지향점을 갖는 것은 오히려 거버넌스에 대한 오해를 불러일으킨다.
거버넌스 논의에 있어서 비록 정부가 비효율적일 가능성이 높긴 하지만 반드시 비효율적인 것은 아니며 시장 또한 정부의 도움 없이는 효율적으로 작동할 수 없음으로 정부가 빠진 구조를 바람직한 거버넌스라 볼 수 없으며 또는 정부의 역할을 지나치게 축소하거나 부정적인 시각으로 보는 것은 적절하지 못하다. 오히려 정부의 역할이 달라져 사회에 필요한 발전방향 제시 기능이 성공적으로 수행해야 하는 것이 필요할 뿐이지 여전히 정부의 역할이 중요하게 작용하는 것에는 변함이 없다. 다면 과거에는 정부가 사회문제 해결에 유일한 행위자처럼 인식되었다면 거버넌스에서는 유일한 행위자가 아닌 유력한 행위자로 역할이 변경되는 것이다.
특히 정부와 관련된 거버넌스 또는 사회정책 부문에서 거버넌스는 정부의 역할이 중요할 수밖에 없다. 복지정책을 포함하여 사회정책 영역에서는 정부의 활동이 공적자원을 이전(transfer)하는 역할이 크기 때문이다. 또한 복지 영역에서는 주요 행위자가 재정적인 측면에서 정부와 밀접한 연결성과 사회서비스를 제공하는 서비스의 내용과 품질, 자격 등의 측면에서 법적 규제를 받고 있기 때문이다. 혹자는 이를 불평등한 권력자원에 근거한 민의 동원적 참여라고 지적하기도 하지만 복지영역에서 제고해야 하는 정부의 책무성을 고려한다면 거버넌스에서 정부의 역할을 지나치게 제한하거나 민간 주도적으로 거버넌스가 운영되는 것만이 이상적이라 볼 수는 없다.
주민과의 직접적인 접촉점이 있는 지방정부에서는 거버넌스가 좀 더 구체적인 구조와 임무를 가지면서 사회적 조정양식으로서의 역할을 수행하게 된다. 사회복지분야에서도 분권화가 확산된 2005년 이후 본격적으로 거버넌스에 대한 연구와 체계 구성에 대한 노력이 있어왔다. 복지 분야 거버넌스를 사회보장거버넌스 또는 복지거버넌스라고 지칭하면서 지역사회복지를 실천하는 기술 또는 문제해결의 과정으로 정의하며 지역복지의 새로운 접근 패러다임으로 소개하기도 한다.
이는 전국적으로 동일한 국가 단위의 정책이라고 하더라도 지역의 인프라, 주민의 생활환경 등에 따라 정책의 효과성이 달라질 수 있기 때문에 지역복지를 위해서는 지역사회복지거버넌스를 통해 지역사회 공공기관, 민간 복지기관, 민간 주요 기부자, 단체, 이용자 집단 등에 이르기까지 다양한 이해관계자의 참여와 협력이 필수적이기 때문이다.
사회문제 또는 복지의 문제를 인식하고 포착하는 것 또한 법령이나 규정에 따른 기준선에만 국한하지 않고 문제를 인식하는 과정과 관점 또한 정부와 주요 행위자들이 함께 인식하는 즉, 공통의 문제로 인식된다면 지방정부의 자체 예산을 통한 정책개입을 할 수 있는 수준으로까지 이어질 수 있는 새로운 체계가 필요했기 때문이다.
이는 주민 또는 정부 외 주요한 이해관계자의 참여가 부족했기 때문에 민주주의 구현 차원에서 거버넌스 체계가 대두되는 것은 아니다. 지방정부가 주민을 위한 복지와 관련된 문제를 다루고 해결해 나가기 위해 "정책문제의 정의 단계"에서부터 거버넌스가 필요했던 것이다. 즉, 지역사회 내 유력한 행위자들을 안배하여 참여시키기 위한 형식적 수준이 아니라 지역 내 복지문제를 여러 지역 내 주요 연관된 행위자 간 협력하여 해결해야 하는 "공통의 문제"에 대한 거버넌스의 접근이 요구되는 것이다.
여기서 우리는 거버넌스가 지방의회와는 결이 다른 것이라는 것을 인식할 수 있다. 지방의회는 의결권, 입법권, 감사권 등의 권한을 가지지만 실제 정책을 집행하는데 있어서 구체적인 내용을 관여하거나 알 수가 없다. 반면 거버넌스는 공통의 문제라고 인식된 사안에 대하여 주요한 이해관계자가 상호 협력하는 사회적 조정 기제로서의 역할임으로 감사, 의결 등의 권한이 아닌 오히려 문제해결을 위한 집행단계에서 협력 또는 정책문제로 인식하여야 하는 단계에서 상호 협력하는 것으로 볼 수 있다.
지역사회복지에서 대표적인 거버넌스 체계로 볼 수 있는 것이 지역사회보장협의체이다. 지역사회보장협의체는 지역사회를 단위로 사회보장과 관련된 공공과 민간의 서비스 공급 주체, 주민과 시민단체, 학계 전문가 등이 참여 지역의 사회보장과 관련된 사항에 대하여 논의, 추진 및 검토를 하는 거버넌스 체계이다(박태영, 채현탁, 2020).
4. 복지거버넌스의 개념 정의
복지거버넌스는 복지와 관련된 사람을 통제 및 통치하기 위한 관리 기법이 아니다. 반면 민간이 대 지방정부를 대상으로 목소리를 낼 수 있고 요구할 수 있는 제도적 장치 또는 정치적 체계(협치)라고 볼 수도 없다. 지역 사회에서 이런 현상들은 거버넌스에 대한 개념을 "협치"로 한정한다던가 "참여 민주주의를 보완하는 장치"로 오해하도록 하는 혼란을 주게 된다.
지금까지의 논의를 바탕으로 정리하면 복지거버넌스는 복지 영역에서 공통된 문제를 해결하기 위한 사회적 조정기제이며 "사회적 조정 기제"란 다양한 행위자들이 상호작용을 통해서 사회문제를 해결해 가는 것을 의미한다. 다만 영역마다, 또는 사회적 문제라고 정의되는 공통의 문제마다 구성원, 구성원과의 관계, 자원의 배분, 조직 등의 '구조적 측면'과 규칙, 규범, 인식 등의 '문화적 측면'을 포함하여 구성된다.
그렇기 때문에 현재 명실상부하게 복지영역에서 거버넌스라고 명명되는 '지역사회보장협의체'와 타 영역에서의 거버넌스와 구조와 문화적 측면이 다르게 구성되며, 복지 영역 내에서도 지방정부 내 주요한 구성원이 공통적으로 인식하고 직면한 사회문제가 다르기 때문에 지역별로 지역사회보장협의체의 구조적 측면이 다르게 나타나게 되는 것이다.
*참고문헌
이명석(2002). 거버넌스의 개념화: 사회적조정으로서의 거버넌스. 한국행정학보 제36권 4호.
박태형, 채현탁(2020). "지역사회복지론". 파주:정민사.
